Over hoeveel personen van welke kwaliteit moet elk departement beschikken om de taakstelling van de dienstonderdelen tot haar recht te doen komen? Hiervoor is onderzoek noodzakelijk. Uitgaande van doel- en taakstelling van de betreffende organisaties en van beleidsplannen moet middels proces- en functieonderzoek nagegaan worden welke posities (functies) onderscheiden kunnen worden en welke vereisten aan de juiste vervulling daarvan gekoppeld moeten worden. Actuele departementale beleidsnota’s die de grondslag (moeten) zijn voor de jaarlijkse begroting van inkomsten en uitgaven zijn voor de beeldvorming over de huidige en toekomstige organisatorische opbouw van het departement onmisbaar. Daaruit voortvloeiende uitvoeringsprogramma’s zijn als aangrijpingspunten voor verantwoorde beleidsuitvoering even onmisbaar, terwijl controle door de Rekenkamer en de CLAD daardoor ook wordt gefaciliteerd. Voor het ontwikkelen van personele formatieplannen zijn beleidsdocumenten, waarin plannen voor de toekomst zijn vervat, noodzakelijk. Doorlichting van het werkklimaat wordt in organisatieonderzoek vaak buiten beschouwing gelaten. Het onderzoek wordt dan onvolledig, omdat verschijnselen op individueel en groepsniveau in de organisatie ook van invloed zijn op de ‘kwaliteit van de arbeid’, wat niet hetzelfde is als ‘kwaliteit van de geleverde prestatie’. Diagnose is daarom ook in dit opzicht noodzakelijk. De hier geschetste gang van zaken is uiteraard slechts mogelijk in een situatie van geordend openbaar bestuur. Vooral door beïnvloeding vanuit politieke partijen zijn steevast personen naar believen in overheidsdienst genomen, zonder dat ooit inzicht is gecreëerd in de bestaande en toekomstige personeelsbehoefte. De structuur van de departementale personeelsbezetting vanuit uiteenlopende invalshoeken is meestal noch bij de ambtelijke, noch bij de politieke departementsleiding bekend. Operaties als personeelsplanning en hrm zijn bij gebrek aan deze inzichten uitgesloten. In een geordende maatschappij is vooral het overheidsapparaat het toonbeeld van dit georganiseerd zijn. De kwaliteit van een regering kan goed worden afgemeten aan de wijze waarop zij omgaat met haar bestuursapparaat en haar eigen organisatiehuishouding op orde weet te houden. Ministers, president en vice president hebben nog steeds veel beslissingsmacht, waar het publieke organisaties betreft. Directieleden en diensthoofden kijken vaak lijdzaam toe hoe dienstonderdelen ontregeld worden door de instroom van honderden, vaak weinig tot zelfs ongeschoolde personen, welk aantal zeer waarschijnlijk reeds in de duizenden loopt. Ambtelijke vakbondswerkers hebben in de loop van tientallen jaren gefaald door niet af te dwingen dat departementen buiten de invloedssfeer van politici en van politieke partijen blijven. Vakbonden zijn overigens ook versmeltingen geworden van politieke en werknemersbelangen. Vakcentrales zijn steeds op zoek naar ambtelijke personeelsbonden die zij kunnen toevoegen aan hun ledenbestand. De vijandige verhoudingen tussen vakcentrales hebben veel te maken met deze jacht op ‘vakbondszielen’. Dit heeft nu wel tot gevolg dat het personeelsbeleid van de overheid niet vanuit gemeenschappelijke gezichtspunten kan worden ontwikkeld, omdat elke vakcentrale zijn eigen opvattingen , belangen en verlangens heeft. Politieke ambtsdragers mogen naar believen gebruik maken van dienstonderdelen om hun persoonlijke of partijbelangen te behartigen. Heel normaal is nu ook, dat volksvertegenwoordigers als controleurs namens het volk aankloppen bij bewindslieden voor het verkrijgen van diensten ( en gunsten) ten eigen bate. Tussenpersonen en contactfiguren als bemiddelaars ontregelen de hiërarchische verhoudingen en stimuleren corruptie. Pogingen die in het verleden zijn ondernomen om onder deskundige leiding het staatsapparaat in zijn functioneren te halen uit de invloedssfeer van politici en politieke partijen, zijn vruchteloos gebleven. Het Bureau Formatiezaken (1971), het Instituut voor de Overheidsdienst (1974) en het Centraal Staforgaan Formatiezaken en Efficiency (1982) zijn op een dood spoor terecht gekomen en vervolgens verdampt. Oneigenlijk gebruik van departementen en staatsbedrijven is een prerogatief van politiek machtigen geworden. Zo is het nu, zo zal dat waarschijnlijk blijven, omdat verkiezingsbeloften na de stembuszege toch worden doorgestreept. Jongelingen met politieke ambities voelen zich machteloos tegenover de politiek traditionelen en conservatieven, terwijl de Surinaamse vrouw niet de moed tot politiek leiderschap opbrengt.
Formatieplaatsen en begrotingsplaatsen
In tegenstelling tot de bestaande praktijk zal een duidelijk onderscheid gemaakt moeten worden tussen formatie- en begrotingsplaatsen ten behoeve van departementen. Begrotingsplaatsen geven op jaarbasis aan welke kosten verbonden worden aan de personeelsbezetting per departement, nader onderscheiden naar organisatorische eenheden (diensten en afdelingen). Uitbreiding van dit aantal plaatsen is slechts mogelijk, nadat de noodzaak daarvan middels gericht onderzoek is vastgesteld. Dit is vakkundig werk. Op grond daarvan wordt het personeelsformatieplan van het departement zo nodig bijgesteld. Niet eerder dan na goedkeuring daarvan door de ministers van Binnenlandse Zaken en van Financiën, daarbij zo nodig ondersteund door organisatie- en personeelsdeskundigen, kan de transformatie van de voorgestelde formatieplaatsen naar begrotingsplaatsen worden overwogen. Genoemde bewindslieden hebben het recht met redenen omkleed afwijzend te beslissen over de gevraagde personeelsuitbreiding. In dit verband is het van groot belang dat elk departement de beschikking heeft over een degelijk en door de ministerraad goedgekeurd organisatieplan, aan de hand waarvan het ( toekomstgerichte) formatieplan kan worden ontwikkeld. Uiteindelijk zullen zowel organisatie- als formatieplan de grondslag moeten zijn voor de ontwikkeling van het departement. De bedoeling van deze procedure, is om de invloed van politici en andere externe invloeden op het overheidsapparaat uiteindelijk onmogelijk te maken. Van elk departement zullen de formatieplannen geformaliseerd moeten worden in organisatie- , formatie- en functie-indelingsbesluiten (staatsbesluiten), waarvan gedurende de vooraf vastgestelde periode (de formatieperiode) niet afgeweken zal mogen worden. Op deze wijze zal het onmogelijk zijn de begroting te belasten met wazige formuleringen over de personeelsbehoefte van departementen. U begrijpt intussen wel dat deze fraaie uitleg de ideale situatie benadert, die helaas niet binnen ons bereik schijnt te kunnen komen. Onder de reeds tijden durende, ongeordende omstandigheden waaronder het ambtelijke apparaat functioneert, is de recente roep van de CLO-leider om huisvesting van werkzoekenden in het staatsapparaat, ongeacht hun opleidingsniveau, niet zo verwonderlijk. De huidige staat van ons bestuursapparaat is daarom verklaarbaar.
Stanley Westerborg,
Organisatieanalist;
[email protected]
