Een van de bekende verschijnselen op beloningsgebied in arbeidsorganisaties, is dat personeelsleden steeds benieuwd zijn naar de hoogte van het loon van collega’s, maar ook van superieuren. Volgens de sociale vergelijkingstheorie zoeken mensen steeds naar informatie waarmee zij hun plaats temidden van anderen kunnen inschatten. Werknemers zijn benieuwd naar salarisgegevens van anderen. Binnen, maar ook tussen arbeidsorganisaties worden salarisvergelijkingen gemaakt. Het openbaar maken van salarissen heeft volstrekt niets te maken met translatie. In de beleidssfeer heeft transparantie een andere betekenis. Veeleer gaat het hier om traditie: is het gebruikelijk of niet, dat salarissen van werknemers elkaar of de samenleving bekend zijn? Gebruikelijk is wel, dat de loonreeksen van ambtenaren openbaar gemaakt worden. Wat op de periodieke loonslip staat is niet altijd de weergave van de werkelijke beloning van de werknemer. Afhankelijk van de positie die iemand inneemt in de organisatie kunnen specifieke financiële en/of andere voorzieningen voor betrokkene getroffen worden. Een normaal verschijnsel dat, binnen aanvaardbare grenzend blijvend, toegestaan is. Lidmaatschaps-, status- en positiebeloningen zijn immers bekende beloningsvormen in organisaties. In deze tekst wordt wat licht geworpen op het vaste functieloon van de directeuren van departementen en van parastatale organisaties.
Zoals de beloningsverhoudingen binnen elke organisatie, op elk niveau, ook tussen de niveaus daarvan als billijk ervaren moeten worden door het personeel, zullen ook de loonvergelijkingen tussen directeuren van staatsbedrijven, maar ook tussen staatsbedrijven en directeuren van departementen voor de aanvaardbaarheid ooit onderwerp van discussie moeten zijn. De cruciale vraag die zich daarbij ongetwijfeld zal aandienen, is die betreffende de vergelijkingsgronden of, als dat wat begrijpelijker is, de vergelijkingscriteria. Is het een gezonde zaak dat een departementsdirecteur aanmerkelijk minder verdient dan de directeur van een staatsbedrijf? Als wij deze vraag bevestigend beantwoorden, is dat dan gebaseerd op duidelijke en aannemelijke vergelijkingsmaatstaven of gezichtspunten? Als op deze vraag ontkennend wordt gereageerd, wat is daarvoor dan het argument? Het niveau van de beleidsvorming en van het openbaar bestuur in ons land is weliswaar reeds lange tijd beneden de vereiste mate waarin aan deze begrippen invulling moet worden gegeven. Organisaties en samenlevingen in ontwikkelingsstadium vergen meer verbeeldingskracht en initiatief van bestuurders dan het voortzettingsbeleid in ontwikkelde landen die in methodisch, systematisch, planmatig en procesmatig denken over de oplossing van bestuurlijke vraagstukken op het inmiddels vertrouwde pad zitten. Overheidsbeleid ontwikkelen en uitvoeren is geen eenvoudige zaak, waarbij het niet in de eerste plaats gaat om de zichtbaarheden zoals wegenaanleg, bruggen-en sluizenbouw, opzetten van scholen, poliklinieken en politieposten, doch vooral om het niet-zichtbare hersenwerk dat in de vormingsfase van het beleid zo doorslaggevend is. Als in alle sectoren van overheidsbeleid bestaande, verwachtbare en vaststaande toekomstige vraagstukken naar behoren, derhalve ook met de nodige intelligentie worden aangevat, zal ook voor elk departement een geheel andere tijd (moeten) aanbreken op het gebied van bijdragen aan de beleidsvoorbereiding, de uitvoering daarvan, de evaluatie en noodzakelijke terugkoppeling voor eventuele beleidsaanpassing of –herziening. Niet meer het beeld van heden, waarbij het bestuursapparaat nauwelijks meer voldoet aan de steeds veranderende eisen voor goed openbaar bestuur.
Vernieuwend denken
De thans bestaande departementale opbouw van ons staatsapparaat is nog altijd een afgietsel van het oude Nederlandse model, dat in dat land reeds lang verlaten is. Indien de minister niet langer, zoals nu veelal het geval is, de verkeerde indruk wekt van de verheven, hoogste organisator op het departement, deze bewindvoerder de beleidsuitvoering (het dagelijkse bestuur) aan zijn of haar apparaatsonderdelen en deskundigen overlaat, en zich als beleidspersoon volledig op beleidsvorming concentreert, dan staat de departementsdirecteur tussen de politieke gezagsdrager en het uitvoerende apparaat. Dan is het niet meer de hoogste ambtelijke manager die zich met de gang van zaken op de werkvloer inlaat, maar diens verbindende rol tussen beleid en beleidsuitvoering als hoofdzorg heeft. Dan wordt directeurenberaad zinvol. De taakgebieden van minister en van departementsdirecteur kunnen niet gescheiden worden, aangezien deze ambtsdragers elkaars supplement zijn. Ontwikkelt het regeringsoptreden zich naar respectabele niveaus, dan zal de plaats en het functioneren van de departementsdirecteur zich in dienovereenkomstige richting moeten ontwikkelen. Dan zal het antwoord op de vraag inzake belangrijkheidsverschillen tussen de functies van departementsdirecteur en directeur van het staatsbedrijf stellig niet meer in het nadeel van de topman op het departement uitvallen. Praten over ,normering’ van salarissen van directeuren van staatsbedrijven is een hachelijke zaak.
Hooguit zullen er bandbreedten ontwikkeld kunnen worden, waarbinnen het loon van deze directeuren kan worden vastgesteld. Werken met verhoudingsgetallen voor loonvaststelling zal in het proces van functievergelijkingen tot eindeloze discussies (en twist) kunnen leiden. Er bestaat namelijk geen formele belangrijkheid hiërarchie van beleidssectoren. Het loon van directeuren van staatsbedrijven zal steeds met inachtneming van uiteenlopende beleids- en organisatie specifieke belangenafwegingen kunnen worden vastgesteld, waarbij door de overheid, zoals reeds aangehaald, wel de financiële speelruimten (bandbreedten) of verhoudingsgetallen, voor zover mogelijk en haalbaar, vastgesteld kunnen worden. Maar departementsdirecteuren zijn ook onderhevig aan de werking van de sociale vergelijkingstheorie. Geen gemakkelijke klus derhalve! Er is dan ook nog een gezichtspunt van belang dat hier in acht genomen moet worden. In een veranderende politieke praktijk zal de departementsdirecteur niet langer de speelbal kunnen zijn van politieke gezagsdragers. In deze transformatie zal de directeur de hoogste functionaris zijn die zelfstandig vorm weet te geven aan het proces van de beleidsuitvoering, de hoofdlijnen daartoe aangeeft, in coördinatie met andere relevante deelgebieden van het overheidsbeleid wezenlijk bijdraagt aan een verantwoorde vorm van openbaar bestuur, terwijl deze functionaris door zijn kennis en kunde ook een onmisbare bijdrage levert aan de beleidsvoorbereiding. Verder zal de departementsdirecteur volledig verantwoordelijk moeten zijn voor de instandhouding van een gezonde departementale organisatie, die elke aantredende minister tot volle ondersteuning dient. Het wachten is nog steeds op die veranderingsgezinde regering. Laat het bovenal zo zijn dat uitgangspunten en belangenafwegingen op het gebied van salararisvaststelling van hoge publieke functionarissen buiten het invloed bereik blijven van ondeskundigen op beloningsgebied in organisaties.
Stanley Westerborg
Organisatieanalist
[email protected]
